來(lái)源：中國新聞周刊
最高人民法院審判委員會(huì )第1942次會(huì )議通過(guò)的社?！蛾P(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ罚ㄏ路Q(chēng)“司法解釋”），將于9月1日正式實(shí)施。改革
其中，把業(yè)第十九條的放第內容涉及社會(huì )保險參保的條件和要求，引發(fā)公眾熱議。社保中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文深耕社會(huì )保障領(lǐng)域逾三十年。改革近日，把業(yè)他接受《中國新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，放第解讀了司法解釋的社保含義，并分析其正式施行后可能帶來(lái)的改革影響。
他認為，把業(yè)要認真分析部分企業(yè)雇主或雇員參保積極性不高的放第深層原因，未來(lái)降低費率與坐實(shí)費基須同時(shí)啟動(dòng)并落地。社保他建議，改革對企業(yè)員工征收社保費的把業(yè)過(guò)程應循序漸進(jìn)，并最大限度地避免就業(yè)市場(chǎng)大起大落。
“我國的政策文件或立法中從未出現過(guò)‘強制’字樣”
《中國新聞周刊》：你如何理解此次最高法司法解釋第十九條的內容？
鄭秉文：引起此次廣泛關(guān)注的是2025年2月17日最高人民法院審判委員會(huì )第1942次會(huì )議通過(guò)的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ?，因為該司法解釋是?025年9月1日開(kāi)始實(shí)施，臨近實(shí)施了，就引起了人們的關(guān)注。
大家普遍注意和議論的是第十九條，因為第十九條內容涉及社會(huì )保險參保的條件和要求。第十九條的原文是這樣的：“用人單位與勞動(dòng)者約定或者勞動(dòng)者向用人單位承諾無(wú)需繳納社會(huì )保險費的，人民法院應當認定該約定或者承諾無(wú)效。用人單位未依法繳納社會(huì )保險費，勞動(dòng)者根據勞動(dòng)合同法第三十八條第一款第三項規定請求解除勞動(dòng)合同、由用人單位支付經(jīng)濟補償的，人民法院依法予以支持。有前款規定情形，用人單位依法補繳社會(huì )保險費后，請求勞動(dòng)者返還已支付的社會(huì )保險費補償的，人民法院依法予以支持。”
實(shí)際上，第十九條對社會(huì )保險的三種情況進(jìn)行了法律釋義：一是單位與職工約定無(wú)需繳納社會(huì )保險費（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社保費”）的，職工向單位承諾無(wú)需繳納社保費的，法院均將認定是無(wú)效的；二是在這種情況下，一旦職工離職并要求經(jīng)濟補償的，法院是支持的；三是一旦單位補繳并要求職工退還以前的補償款，法院是支持的。概括起來(lái)就是“一無(wú)效，兩支持”，“一無(wú)效”是指任何企業(yè)里雇主和雇員私下里不繳納社保費的約定和承諾都是無(wú)效的，“兩支持”是指對不繳納社保的單位，職工如有訴求，法院是支持職工的，單位如果想補繳并要求職工退還以前的錢(qián)，法院是支持單位的。
《中國新聞周刊》：一些自媒體解讀成“全民強制社?！?，如何看待這一說(shuō)法？
鄭秉文：很多發(fā)達國家的社會(huì )保險立法里有“強制性”“強制的”字樣，甚至有經(jīng)濟體在其養老保險制度的名稱(chēng)中就有“強制”字樣，例如“×××強制性××養老金”之類(lèi)，如果不參加，無(wú)論是雇主還是雇員都是違法的。
但是，我國的政策文件或立法中從未出現過(guò)“強制”字樣。例如，1997發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）規定的是“逐步擴大”和“逐步實(shí)行”，具體表述是“基本養老保險制度要逐步擴大到城鎮所有企業(yè)及其職工。城鎮個(gè)體勞動(dòng)者也要逐步實(shí)行基本養老保險制度”。
再如，2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2009〕32號）規定的是農村居民“自愿參加”，具體表述是“年滿(mǎn)16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶(hù)籍地自愿參加新農?！?。
2014年印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕8號），該文件將新農保與城鎮居民養老保險合并執行，規定的是“可以在戶(hù)籍地參加”，具體表述是“年滿(mǎn)16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶(hù)籍地參加城鄉居民養老保險”。
這三個(gè)政策文件是我國養老保險制度的三個(gè)基礎性文件，現在依然有效?！吨腥A人民共和國社會(huì )保險法》是我國目前位階最高的關(guān)于社保的立法，2010年通過(guò)，2018年進(jìn)行修正，它的規定是“依法繳納”。具體表述如下：“中華人民共和國境內的用人單位和個(gè)人依法繳納社會(huì )保險費，有權查詢(xún)繳費記錄、個(gè)人權益記錄，要求社會(huì )保險經(jīng)辦機構提供社會(huì )保險咨詢(xún)等相關(guān)服務(wù)?！?/p>
《中國新聞周刊》：上述政策文件和立法對是否強制性參保、對雇主與雇員之間的參保行為的規定，與此次最高法司法解釋之間有什么關(guān)系？
鄭秉文：上述三個(gè)重要文件和社會(huì )保險法的內容顯示，雖然在它們的規定和表述中沒(méi)有任何類(lèi)似“強制”的字樣，但對個(gè)人參加方式的規定和表述是逐漸發(fā)生“悄然變化”的。三個(gè)重要文件的表述是從城鎮職工的“逐步擴大”和“逐步實(shí)行”，到農村居民的“自愿參加”，再到城鄉居民的“可以在戶(hù)籍地參加”，再到社會(huì )保險法的“依法繳納”，國家對社保的個(gè)人參加方式的規定表述越來(lái)越規范，要求越來(lái)越明晰。
再看此次最高法司法解釋的“一無(wú)效，兩支持”，我個(gè)人理解，隨著(zhù)時(shí)代的進(jìn)步和國民經(jīng)濟的發(fā)展，雖然政策和立法沒(méi)有改變，但司法解釋更加向前邁進(jìn)了一步，要求更具體、更細致了。盡管如此，我依然認為，對個(gè)人參保沒(méi)有明確作出“強制性”規定與作出強制性規定畢竟還是不一樣的。比如，最高法司法解釋的字里行間可看到在第一種情況下即“人民法院應當認定該約定或者承諾無(wú)效”的表述里有“應當”二字，還看到在第二種和第三種情況里的表述中有“請求”二字。
即使司法解釋是對社會(huì )保險法的那句“依法繳納”進(jìn)行解釋?zhuān)缮鐣?huì )保險法的表述也沒(méi)有必須參加或強制性參加的字眼，“繳納”是指參保之后的行為要“依法繳納”。
“為了老百姓能有一個(gè)安全網(wǎng)”
《中國新聞周刊》：如何看待此次最高法司法解釋對勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響？
鄭秉文：最高法司法解釋對勞動(dòng)力市場(chǎng)參保的影響是分層的，結果存在較大差別。
首先，對平臺經(jīng)濟或新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的影響微乎其微，因為絕大多數平臺經(jīng)濟的從業(yè)人員（外賣(mài)、網(wǎng)購、網(wǎng)約車(chē)等）與平臺沒(méi)有簽署勞動(dòng)合同，與平臺不是明確的雇員與雇主的雇傭性質(zhì)的法律關(guān)系。其次，對目前絕大多數的保安、食堂、星級飯店服務(wù)人員影響不太大，因為他們大部分由第三方勞務(wù)派遣，很多都是已經(jīng)參保的。最高法司法解釋實(shí)施后，會(huì )將一部分用人單位的眼光投向勞務(wù)派遣，擴大勞務(wù)派遣的規模。再次，對季節性和周期性特征明顯的行業(yè)（例如小規模的建筑工程、農場(chǎng)收割與采摘）和日結零工的影響也不是很大。
影響比較大的有三個(gè)領(lǐng)域：一是餐飲與服務(wù)業(yè)，例如雇員十人左右的中小飯館、理發(fā)館、汽車(chē)維修等很多服務(wù)型行業(yè)，該領(lǐng)域在二、三、四線(xiàn)以下的城市和縣城吸納了不少勞動(dòng)力；二是絕大部分小微企業(yè)，無(wú)論是生產(chǎn)型、經(jīng)營(yíng)型還是中介服務(wù)型與代理經(jīng)銷(xiāo)型；三是部分勞動(dòng)密集型的中小型企業(yè)，甚至部分資本密集型和技術(shù)密集型的中小型公司等。
進(jìn)而，這三個(gè)領(lǐng)域的用工方式有可能會(huì )發(fā)生一些變化，例如，指向勞務(wù)派遣或轉向剛退休的群體。這就有可能會(huì )增加成本和市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)而轉嫁或分攤到雇主或消費者等，甚至會(huì )出現一些裁員、閉店等現象。
《中國新聞周刊》：最高法司法解釋實(shí)施后，對增加社保整體收入會(huì )產(chǎn)生多大影響？
鄭秉文：僅就養老保險單項險種來(lái)看，此次最高法司法解釋波及的人數大致能有幾千萬(wàn)人，但受到明顯影響的只是其中一部分。若以養老保險為基準，從五項社會(huì )保險來(lái)看，甚至如果將正在推向全國的長(cháng)期護理保險也納入進(jìn)來(lái)，波及的“人次”就要多很多。
從保險費規?？?，由于這些群體收入水平普遍不高，繳費基數也是使用各地規定的最低繳費基數，對社保費的增收增幅不會(huì )有明顯影響。重要的是，我們是社會(huì )主義國家，從以前提出的“廣覆蓋”，到現在提出的“全覆蓋”，主要目的還是實(shí)現共同富裕，預防家庭和個(gè)人有可能面對的各種社會(huì )風(fēng)險與不確定性。一句話(huà)，出發(fā)點(diǎn)是以人民為中心，而不是單純?yōu)榱嗽黾由鐣?huì )保險基金的收入。
需注意，當前各項社會(huì )保險的收入都大于支出，每年都有結余，例如，2024年各項社會(huì )保險收入11.9萬(wàn)億元，支出10.6萬(wàn)億元，當年結余1.3萬(wàn)億元，歷年滾存結余14.3萬(wàn)億元，最高法司法解釋實(shí)施后的那點(diǎn)增收，相對龐大的基金規模存量而言屬于“毛毛雨”。
網(wǎng)上“我需要社保、社保更需要我”的說(shuō)法也沒(méi)有錯，雙方互相需要，但客觀(guān)效果是雙贏(yíng)、雙利的?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，從政策制定的初衷看，第一位，還是為了老百姓能有一個(gè)安全網(wǎng)。把它說(shuō)成是補充未來(lái)人口老齡化導致的壓力和缺口，與現實(shí)情況存在較大距離。當前，絕大多數國家的社會(huì )保險都是強制的，這也是我國未來(lái)的發(fā)展趨勢，需要立法先行。
“把就業(yè)放在第一位”
《中國新聞周刊》：此次最高法司法解釋引發(fā)熱議，折射出什么深層問(wèn)題？為何一些企業(yè)雇主和雇員會(huì )選擇規避社保？
鄭秉文：從制度層面看，深層原因是社會(huì )保險的名義費率過(guò)高。當前，以全國平均水平計，各項社保的名義費率加總后，占工資收入的36％左右（各地略有差異），其中職工個(gè)人大約繳納三分之一，單位繳納三分之二。養老保險的費率占“大頭”，達24％，其中職工繳納8％，單位繳納16％。這是個(gè)人和企業(yè)感到負擔最大的一項，受益也最晚，必須要等到退休。
有一個(gè)“稅收楔子”的概念，指職工個(gè)人實(shí)際拿到手的可支配收入與雇主實(shí)際支付的總勞動(dòng)成本之間的差。如果差值在雇主實(shí)際支付的總勞動(dòng)成本中占比高，就說(shuō)明稅收楔子太大，雇員和雇主的積極性就都不高。其大致計算公式是：（個(gè)稅+社保繳費－轉移支付的各種補貼）/單位對職工支付的總勞動(dòng)成本。例如最近宣布的育兒補貼就屬于轉移支付的補貼。
我在2020年和2021年做過(guò)研究。2018年中國的家庭稅收楔子是30.81％，這是一個(gè)很高的水平，恰好經(jīng)合組織（OECD）36個(gè)成員國稅收楔子的平均水平也是30.81％，比中國低的國家有日本、澳大利亞、英國、加拿大、美國、韓國、以色列和瑞士。
在中國的稅收楔子構成中，個(gè)稅占比很低，僅占16.85％；個(gè)人社保費占比20.79％，企業(yè)社保費占比62.36％，負擔太大，這是企業(yè)不愿參加社保的主要原因。在經(jīng)合組織的38個(gè)成員國中，企業(yè)社保費占比高于中國的只有5個(gè)國家，除西班牙，其他4個(gè)都是東歐轉型國家。企業(yè)社保費越高，企業(yè)的競爭性越差。
《中國新聞周刊》：為何會(huì )出現“企業(yè)恐慌”的心態(tài)？
鄭秉文：我們國家存在兩個(gè)費率，即名義費率和實(shí)際費率。絕大多數國家的社保費率既是名義上的，也是實(shí)際的，二者的差距即使存在，也很小。
在我國，企業(yè)給職工繳納社保費時(shí)使用的工資基數（下稱(chēng)“費基”）不是真實(shí)的，比實(shí)際使用的“稅基”低很多，多年來(lái)已經(jīng)形成一個(gè)平衡的生態(tài)關(guān)系。以養老保險為例，由于使用的基數很低，名義費率雖然是24％，但實(shí)際費率核算下來(lái)就很低，全國平均下來(lái)只有名義費率的五分之三左右。
長(cháng)期以來(lái)，只有少數守規矩的大型企業(yè)按真實(shí)工資支出額繳納社保費，絕大部分企業(yè)不是這樣，幾十年下來(lái)就形成了一個(gè)財務(wù)自我平衡的關(guān)系，一旦按照真實(shí)的費基、名義費率繳納，就等于打破了多年的生態(tài)平衡關(guān)系，企業(yè)接受不了，成本一下子就上去了。
我國此前也出現過(guò)由于征收社保費而引發(fā)的社會(huì )性“企業(yè)恐慌”。2018年機構改革中曾決定社保費由稅務(wù)部門(mén)征收，社會(huì )普遍猜測稅務(wù)部門(mén)會(huì )用他們系統中的實(shí)際稅基進(jìn)行征收，所以該做法在年底被叫停。為降低稅收楔子、保企業(yè)、保就業(yè)，2019年，企業(yè)繳費率從20％降至16％，降了4個(gè)百分點(diǎn)，由此，養老保險總費率從28％降至24％。
《中國新聞周刊》：對于未來(lái)的制度完善，你有什么建議？
鄭秉文：第一是加強部門(mén)之間的協(xié)同與協(xié)調。在涉及重大參數改革時(shí)，部門(mén)之間要相互協(xié)調。第二是在頂層設計中要強調決策化。例如，對企業(yè)員工征收社保費要循序漸進(jìn)，有計劃，有步驟，要預告，對全社會(huì )給出改革預期。第三是社保政策改革要增強決策透明性，《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規定〉的決定》（法發(fā)〔2021〕20號）第十七條規定：“涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問(wèn)題的司法解釋?zhuān)?jīng)分管院領(lǐng)導審批后報常務(wù)副院長(cháng)或者院長(cháng)決定，可以向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)?！钡谒氖琴M率過(guò)高，還應繼續下降，但同時(shí)一定要把費基坐實(shí)，就是說(shuō)，降低費率與坐實(shí)費基必須要同時(shí)啟動(dòng)并落地，讓名義費率與實(shí)際費率合二為一，否則將是無(wú)效的。這樣，既不能讓“老實(shí)人”企業(yè)吃虧，實(shí)現公平，同時(shí)又不能減少社保費收入。
在目前最高法司法解釋即將實(shí)施之際，相關(guān)部門(mén)要合理使用和運用司法解釋里出現的“應當”“請求”等詞，在具體操作中，法院與稅務(wù)部門(mén)應該最大化地使用好這些自由裁量空間，為就業(yè)留出較大余地，把就業(yè)放在第一位，最大限度地避免就業(yè)市場(chǎng)大起大落。
記者：王詩(shī)涵
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