作者 | 第一財經(jīng) 陳益刊

今年政府工作報告在部署2025年政府工作任務(wù)時(shí)明確提出要“嚴控財政供養人員規?！?，引發(fā)了社會(huì )各界對我國財政供養人員規模的供養廣泛關(guān)注。然而，升態(tài)勢受限于相關(guān)統計數據未公開(kāi)披露，財政呈上相關(guān)研究和討論長(cháng)期圍繞在推測層面，供養缺乏基礎的升態(tài)勢事實(shí)性數據支撐。

近期，財政呈上來(lái)自復旦大學(xué)中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟研究中心張軍、供養馬欣榕、升態(tài)勢劉志闊在《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》發(fā)表《中國財政供養人員規模估算與結構分析》一文，財政呈上對2004年至2020年間我國財政供養人員的供養總體規模及結構特征進(jìn)行了基礎性的測算和分析。根據估算，升態(tài)勢若考慮所有工資福利列入政府財政預算范圍的財政呈上人員，近年來(lái)我國財政供養人員的供養總體規模仍呈現上升態(tài)勢，2020年達到約6846萬(wàn)人，升態(tài)勢但增速已趨于平緩。

上述文章作者之一的復旦大學(xué)中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟研究中心教授劉志闊告訴第一財經(jīng)，相比于關(guān)注財政供養人員規模的具體數值，其結構上的變化趨勢更加具有研究?jì)r(jià)值和政策意義。財政供養人員構成中，占主要比例的是在職的編制內人員，而近些年國家通過(guò)深化機構改革、優(yōu)化編制管理等措施，嚴控編制內人員規模，從最新的估算數據來(lái)看，在職的編制內人員穩中有降。

比如，根據稅務(wù)總局今年6月披露的《中國稅務(wù)年度報告2024》，自2018年國稅地稅機構合并以來(lái)，全國稅務(wù)系統在職人員呈現出總量精減、結構優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢。在職人員總量由2018年底的74.02萬(wàn)元下降至2024年底的65.04萬(wàn)人，降幅達12.13個(gè)百分點(diǎn)。

2023年中共中央 國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》中提出，精減中央和國家機關(guān)人員編制。中央和國家機關(guān)各部門(mén)人員編制統一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作。

劉志闊指出，研究結果顯示，2004年以來(lái)，我國財政供養人員規模的增長(cháng)其實(shí)主要源于離退休人員和編外人員數量的上升。隨著(zhù)老齡化程度加深和人均壽命的延長(cháng)，離退休人員占財政供養人員比重不斷提升，到2020年增至近四成。同時(shí)，2013年以后編制外人員呈現一定增長(cháng)勢頭，盡管總體規模不大，但到2018年其數量已較2004年增長(cháng)一倍。從層級結構來(lái)看，中國財政供養人員三分之二集中在市縣及以下的基層政府。

更為重要的是，財政供養人員在全國各地分布存在明顯差異，供養率（財政供養人員占總人口比重）在地區間呈現“西高東低”特征，人口流出地區供養率相對偏高，而人口流入的東部地區財政供養負擔反而較輕。

這也使得不同地區間財政供養人員出現富余和緊缺并存的不平衡現象。比如，2021年全國政協(xié)委員李冬玉就曾以西部某縣為例稱(chēng)，該縣 2019 年常住人口僅有 3.02 萬(wàn)人，但有財政供養人員 6000余人，“官民比”達到了 1:5。而第一財經(jīng)記者實(shí)地走訪(fǎng)一些經(jīng)濟強鎮發(fā)現，盡管一些鎮的經(jīng)濟總量超千億，受制于鎮級編制，不少崗位人員緊缺。

劉志闊表示，正是由于財政供養人員在空間配置存在一定程度上的失衡，一些人口大量流入的地方出現政府工作人員不足的情況。因此在控制財政供養人員方面不應簡(jiǎn)單采取“一刀切”的策略，財政供養人員的分配與考核應以人均指標為依據，提高常住人口和公共服務(wù)的匹配效率。與此同時(shí)，在財政供養人員退出通道相對不暢的現狀下，新增人員配置不宜只著(zhù)眼于短期需求，而應充分考慮更長(cháng)的周期，對增配決策保持高度審慎，確保隊伍結構可持續。

他認為，在當前國家嚴控財政供養人員規模的政策導向下，未來(lái)幾年財政供養人員數量預計將保持總體穩定，不會(huì )出現快速增長(cháng)。而要控制財政供養人員規模，首先需要推進(jìn)政府職能轉變，進(jìn)一步明確和優(yōu)化政府與市場(chǎng)的職責邊界。同時(shí)，應當加強各項改革的協(xié)同，如考慮適當精簡(jiǎn)行政層級，合理調整優(yōu)化行政區劃，提高行政效能。此外，可以根據地區間實(shí)際情況的差異，因地制宜地簡(jiǎn)化機構設置，適當統籌精干人口小縣行政事業(yè)單位，減少重疊的行政管理，減輕財政負擔。

近些年部分地方開(kāi)展人口小縣機構改革試點(diǎn)，壓減財政供養人員。

比如，近日湖南省財政廳網(wǎng)站披露的《郴州財政：擰緊“節流閥” 過(guò)好緊日子》一文稱(chēng)，郴州市建立“人員編制動(dòng)態(tài)監測+財政支出剛性約束”雙規制，推進(jìn)機構精簡(jiǎn)和人員減壓，著(zhù)力破解財政供養負擔重、人力資源配置效率低等難題，以經(jīng)費杠桿倒逼機構精簡(jiǎn)與人員優(yōu)化。2023-2025年，全市撤并機構112個(gè)，精簡(jiǎn)人員3021人，節約開(kāi)支1.2億元；2024年底市直編外人員較2023年5月減少544人，年節支超2000萬(wàn)元。

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