遭遇罕見(jiàn)大考，美聯(lián)儲獨立性走向何方
盡管美聯(lián)儲做出了降息決定，遭遇走但對弈不會(huì )停止。罕見(jiàn)何方
從強制要求美聯(lián)儲降息，大考到突然解雇美聯(lián)儲理事會(huì )成員，美聯(lián)再到公然將親信配置到美聯(lián)儲決策層，儲獨美國總統特朗普與美聯(lián)儲的立性權力博弈正在不斷升級。盡管美聯(lián)儲日前做出了降息25基點(diǎn)的遭遇走決定，但雙方對弈不會(huì )就此停止。罕見(jiàn)何方這場(chǎng)關(guān)乎政治力量與經(jīng)濟規律、大考行政干預與市場(chǎng)工具、美聯(lián)憲法權限與制度邊界之間的儲獨激烈較量，不僅是立性共和黨與民主黨利益對抗與互相否定的又一次公開(kāi)表演，更可能徹底動(dòng)搖美聯(lián)儲獨立性根基，遭遇走同時(shí)改變現代貨幣政策體系走向。罕見(jiàn)何方
獨立性是大考美聯(lián)儲的底色
獨立性既是美聯(lián)儲的深厚底色，也是美聯(lián)儲頑強守衛的一面神圣大旗。1907年，美國商業(yè)國民銀行以及紐約第三大信托銀行尼克博克斯信托拉響破產(chǎn)警報，隨后發(fā)生擠兌風(fēng)潮，且可能傳染到其他銀行以及信托機構，整個(gè)金融系統都將遭受沖擊?？只胖?，摩根銀行在美國財政部的支持下聯(lián)合多家金融機構出資救市，阻斷了危機傳染鏈。經(jīng)此一役，美國政府看到了市場(chǎng)力量的強大，也更擔心私人經(jīng)濟會(huì )干預和控制國家金融調控大權，美聯(lián)儲因此誕生。
看得出，美聯(lián)儲是為維護國家宏觀(guān)政策運行獨立而產(chǎn)生。1913年《聯(lián)邦儲備法》落地。該法規定，中央銀行聯(lián)邦儲備體系由聯(lián)邦儲備系統理事會(huì )、聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì )（FOMC）、地區聯(lián)邦儲備銀行、成員銀行、聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì )五個(gè)部分組成，其中聯(lián)邦儲備系統理事會(huì )、FOMC、地區聯(lián)邦儲備銀行是三個(gè)最重要的實(shí)體。作為貨幣政策的最高決策機構，理事會(huì )成員由7名執行委員（理事）和12名聯(lián)邦儲備銀行行長(cháng)共同組成，而FOMC由理事會(huì )7名執行委員、5名地區聯(lián)邦儲備銀行行長(cháng)組成，為聯(lián)邦系統理事會(huì )的日常決策代行機構，12名委員中有7位執行理事有決策投票權，其他5位列席公開(kāi)市場(chǎng)會(huì )議，參加討論的同時(shí)也會(huì )對FOMC的決策產(chǎn)生一定影響。另外，地區聯(lián)邦儲備銀行采取董事會(huì )制，董事會(huì )成員由行長(cháng)和8名董事組成。
很難說(shuō)美聯(lián)儲是一個(gè)純政府機構，但它也不是一家私人組織。一方面美聯(lián)儲7名執行（常任）理事都要經(jīng)過(guò)總統提名與國會(huì )確認后才能有效，地區聯(lián)邦儲備銀行行長(cháng)成為FOMC成員也須獲得美聯(lián)儲理事會(huì )的批準；美聯(lián)儲承擔著(zhù)創(chuàng )造貨幣、貨幣政策制定以及金融監管職能，地區聯(lián)邦儲備銀行也履行著(zhù)中央銀行的公共職能，以此觀(guān)之，美聯(lián)儲顯然具備了公共機構的性質(zhì)。另一方面，從財產(chǎn)所有權來(lái)看，美聯(lián)儲的資產(chǎn)主要由3000多家會(huì )員銀行集體入股所成，后者是私人所有的金融機構，這樣的股權結構使美聯(lián)儲具備了非公有化和獨立的屬性。
首先，無(wú)論是美聯(lián)儲還是地區聯(lián)邦儲備銀行，都不是營(yíng)利機構，也不接受?chē)鴷?huì )撥款，美聯(lián)儲收入主要來(lái)源于持有證券的利息收入；其次，美聯(lián)儲7名執行理事任期長(cháng)達14年，遠超總統的4年任期，由此增加了總統任期內控制理事會(huì )的難度；再次，1977年《美聯(lián)儲改革法案》明確規定，美聯(lián)儲僅對國會(huì )負責，不受總統指揮，且任命理事需征得國會(huì )認可，總統罷免理事也須經(jīng)過(guò)參議院這一關(guān)。
美聯(lián)儲獨立性并非僅僅是紙面規定，而是在經(jīng)過(guò)了數次危機和試錯的殘酷洗禮后逐步確立起來(lái)的。二戰時(shí)期，美國政府發(fā)行了巨額國債，財政部要求美聯(lián)儲“釘住”國債收益率降低利率，美聯(lián)儲被迫服從，結果戰后大通脹流行，倒逼美聯(lián)儲與財政部談判，繼而產(chǎn)生了1951年《財政部-美聯(lián)儲協(xié)議》。美聯(lián)儲依規擺脫了財政部的控制，且不再承擔維持國債利率穩定的義務(wù)，美聯(lián)儲獨立性的實(shí)踐基石由此鑄定。
尼克松執政后期，美國失業(yè)率加速上行，美聯(lián)儲在白宮壓力下推出寬松貨幣政策，結果不僅就業(yè)市場(chǎng)沒(méi)有改觀(guān)，反而在能源價(jià)格上漲驅動(dòng)下通脹急劇惡化；隨后，卡特政府任命保羅·沃爾克擔任美聯(lián)儲主席，沃爾克頂住壓力將聯(lián)邦基準利率提高至兩位數以上，雖然此舉引發(fā)了經(jīng)濟衰退，卻成功阻止了惡性通脹，沃爾克因此贏(yíng)得了“通脹斗士”的聲譽(yù)，美聯(lián)儲在獲得巨大公信力的同時(shí)，獨立性大大得到提升。
特朗普三部曲
迄今為止，16位美聯(lián)儲主席的主政之旅，沒(méi)有哪一位像鮑威爾那樣承受了超乎尋常的權力之壓。特朗普在第一任期就對鮑威爾“加息過(guò)快、降息不足”的行為公開(kāi)指責，再次走進(jìn)白宮，特朗普更是沒(méi)有停止過(guò)對鮑威爾的譴責、嘲諷與貶損，甚至不止一次地發(fā)出要解雇鮑威爾的威脅。
客觀(guān)評價(jià)，在與鮑威爾的推拿大戲中，特朗普算不上贏(yíng)家。鮑威爾個(gè)人行為檢點(diǎn)、公共決策并無(wú)失當，特朗普無(wú)正當理由提出解雇，《聯(lián)邦儲備法》也為鮑威爾穿上了護身符。即便鮑威爾選擇降息，也絕對不是投特朗普所好，而是確實(shí)覺(jué)得美國就業(yè)市場(chǎng)存在收縮風(fēng)險。
未能馴服鮑威爾之后，特朗普很快從美聯(lián)儲其他關(guān)鍵成員身上撕開(kāi)缺口。
這道缺口是2022年出任美聯(lián)儲執行理事、2038年任期屆滿(mǎn)的庫克。聯(lián)邦住房金融署調查得知，庫克2021年按揭購買(mǎi)了兩處房產(chǎn)，均以 “第一住所”申報，從而重復獲得了優(yōu)惠貸款；同年又按揭購買(mǎi)了另一套房產(chǎn)，申報為“第二居所”，同樣拿到了優(yōu)惠的貸款首付?；诖?，特朗普盟友、聯(lián)邦住房金融署署長(cháng)比爾·普爾特向司法部遞交刑事轉介信，指控庫克可能涉嫌抵押貸款欺詐與虛假陳述的刑事犯罪。特朗普則通過(guò)社交媒體宣布“立即解除”庫克的理事職務(wù)。
美聯(lián)儲歷史上從未出現過(guò)總統罷免理事的行為，對此庫克表示不服。從時(shí)間上看，庫克名下三套房產(chǎn)及購買(mǎi)行為均發(fā)生在其進(jìn)入美聯(lián)儲之前，且此類(lèi)任職前未經(jīng)司法認定的行為從未有納入先例，而且《聯(lián)邦儲備法》明確規定，總統僅可在理事存在“瀆職或重大過(guò)失”等“正當理由”時(shí)予以罷免，特朗普的罷免行為既存在不當，也有法律依據不足的嫌疑，對此，地方法官就庫克提出的訴訟做出了初步裁定，庫克可繼續留任，同時(shí)上訴法院也駁回了特朗普解職庫克的請求。特朗普肯定會(huì )不依不饒，接下來(lái)案件可能提交到最高法院。鑒于最高法院在過(guò)去多次裁決中支持總統對行政機構領(lǐng)導層的罷免權，庫克最終能否留任充滿(mǎn)懸念。
同時(shí)，特朗普提名白宮經(jīng)濟顧問(wèn)米蘭出任美聯(lián)儲理事，獲得了參議院批準，以接替本將于明年1月任職屆滿(mǎn)但卻在今夏主動(dòng)提出辭職的美聯(lián)儲執行理事庫格勒之職。加上自己欽點(diǎn)的美聯(lián)儲執行理事沃勒與鮑曼，特朗普便可操控美聯(lián)儲常任理事七人中的三人，且鮑威爾即將于明年5月任期屆滿(mǎn)，美聯(lián)儲核心權力架構大概率發(fā)生重大改變。
外界注意到，特朗普很可能還會(huì )針對地區聯(lián)邦儲備銀行人事改選，導演第三場(chǎng)大戲。12家地區聯(lián)邦儲備銀行行長(cháng)即將于明年第一季度重新選任，其中新任行長(cháng)依規進(jìn)入美聯(lián)儲理事會(huì )，部分將來(lái)可能出任執行理事，雖然新任行長(cháng)由地區聯(lián)儲董事會(huì )投票產(chǎn)生，但更需得到美聯(lián)儲理事會(huì )批準尤其是7人執行理事投票認可。在已經(jīng)控制了執行理事多數派的前提下，特朗普自然不會(huì )放過(guò)可以挑選地區聯(lián)儲儲備銀行新掌門(mén)的大好時(shí)機。
負面影響多維而深遠
區別于FOMC只有7位執行理事才有投票權，美聯(lián)儲理事會(huì )中19位理事均具有投票資格，也是采取多數原則，如果特朗普在贏(yíng)得7位執行理事多數席位的同時(shí)，還能夠通過(guò)操控地區聯(lián)邦銀行行長(cháng)人選并將其絕大部分納入陣營(yíng)，便既可以決定聯(lián)邦基金利率（FFR）的調整大權，也可左右存款準備金利率（IORB）的設定大權。德意志銀行的報告指出，這將是美聯(lián)儲在獨立性“防火墻”被破除后面臨的最嚴峻考驗之一。
美聯(lián)儲手中有FFR、IORB和ONRRP（隔夜逆回購利率）三大直接影響利率的核心工具，其中FFR和ONRRP由FOMC投票決定，IORB的調整由理事會(huì )多數票決而成。對于特朗普來(lái)說(shuō)，能夠通過(guò)FOMC直接壓低FFR從而推行寬松貨幣政策當然最好，但如果FOMC投票出現意外，他還可以推動(dòng)理事會(huì )單方面投票降低IORB從而實(shí)現寬松政策目標，雖然FOMC能夠通過(guò)調整ONRRP構成對沖，但這種利率工具的對抗勢必導致貨幣市場(chǎng)出現混亂，對FOMC傳統決策框架構成沖擊。
歷史上，除了尼克松時(shí)期美聯(lián)儲因放棄獨立性導致惡性通脹的沉痛教訓外，土耳其因總統埃爾多安也屢次干預央行利率決策造成通脹居高不下，歐洲經(jīng)濟政策研究中心的追蹤研究也發(fā)現，英國央行獨立性提升與通脹下降趨勢一致，且多數獨立央行在疫情后通脹飆升的情景中僅用兩到三年便控制了通脹。系列事實(shí)證明，央行獨立性是抑制通脹的基石。一旦美聯(lián)儲獨立性喪失，不僅其抵抗通脹的公信力將受到損害，對物價(jià)走勢前瞻性指引政策也會(huì )受到影響，兩方面的聯(lián)動(dòng)，可能引發(fā)公眾對通脹預期恐慌的蔓延。
美聯(lián)儲掌控著(zhù)美元鑄幣權，美聯(lián)儲獨立性也被視為美元信用的支撐。美元作為全球最主要的儲備貨幣，也是建立在市場(chǎng)對美聯(lián)儲信任的基礎之上。因此，除了美聯(lián)儲獨立性受損引致長(cháng)期通脹風(fēng)險從而拉低美元價(jià)值外，各國更可能擔心美國為自身利益而濫用貨幣政策，尤其是為刺激經(jīng)濟而大幅降息從而令美元貶值，國際金融市場(chǎng)中本來(lái)較強力度的“去美元”趨勢可能加速，進(jìn)而強化美元下行風(fēng)險，最終動(dòng)搖美元在全球貨幣市場(chǎng)的主導地位。
對于特朗普來(lái)說(shuō)，削弱美聯(lián)儲獨立性的重要目的之一，是通過(guò)降低美元利率以拉低美債收益率，最終削減政府融資成本與公共財政赤字。但貨幣政策配置資源的基礎地位會(huì )被顛覆，并淪為債務(wù)管理的工具，同時(shí)推動(dòng)美債風(fēng)險敞口放大。一方面，短期美債收益率會(huì )因貨幣政策放松預期增強而下降，但長(cháng)期國債收益率會(huì )因長(cháng)期通脹上升的擔憂(yōu)而上升，美債收益率曲線(xiàn)的關(guān)鍵部分將呈現出陡峭趨勢，這種情況下市場(chǎng)依然會(huì )擔憂(yōu)美國政府的償債能力風(fēng)險，并提出更高的溢價(jià)，進(jìn)而推高融資成本；另一方面，標準普爾全球評級最近發(fā)出警告，如果政治發(fā)展影響到美聯(lián)儲的獨立性，美國評級可能會(huì )進(jìn)一步“面臨壓力”，果真如此，在美債可能遭遇新一輪巨大拋壓的同時(shí)，美國政府的違約風(fēng)險也會(huì )加劇上升。
最后要指出，無(wú)論是美聯(lián)儲還是與其緊密關(guān)聯(lián)的制度配置，歷來(lái)被視為許多國家的參照范本，全球超100家央行的“獨立性”程度在過(guò)去幾十年不斷提升，多家央行獲得了“不受政府意愿干預的決策自主權”“禁止向政府提供貸款”等權利。同樣，一旦美聯(lián)儲開(kāi)啟獨立性的邊緣化窗口，也會(huì )為其他央行創(chuàng )造一個(gè)糟糕的榜樣。
?。ㄗ髡呦抵袊袌?chǎng)學(xué)會(huì )理事、經(jīng)濟學(xué)教授）
