讓“人”合理暢通有序流動(dòng)

　　新一輪戶(hù)籍制度改革正加速落地。

　　近日，這些城市國務(wù)院批復同意10個(gè)地區開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，正集體引導人力資源要素合理暢通有序流動(dòng)是降門(mén)檻其中一大重點(diǎn)。

　　根據各地試點(diǎn)實(shí)施方案，這些城市在對戶(hù)籍制度改革的正集體最新部署中，蘇南重點(diǎn)城市、降門(mén)檻杭甬溫、這些城市長(cháng)株潭、正集體粵港澳大灣區內地九市、降門(mén)檻重慶市都表示，這些城市要探索、正集體開(kāi)展或實(shí)現戶(hù)籍準入年限同城化累計互認。降門(mén)檻福廈泉更提出，這些城市將根據城市綜合承載能力，正集體全面放開(kāi)試點(diǎn)地區落戶(hù)限制。

　　此外，一項范圍更廣的探索也在推進(jìn)。在蘇南重點(diǎn)城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、重慶市、成都市等7地方案中，均提到“以常住地登記戶(hù)口制度”的相關(guān)安排。

　　上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟管理學(xué)院特聘教授陸銘曾指出，以常住地登記戶(hù)口制度是戶(hù)籍制度的最終改革目標，本質(zhì)上是推動(dòng)基本公共服務(wù)的規模按照常住人口來(lái)配置。

　　黨的二十屆三中全會(huì )《決定》此前已明確提出，將推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度。

　　此次10個(gè)試點(diǎn)地區，也將先一步開(kāi)始為全國探路。

　　01

　　加速入局

　　此輪戶(hù)籍制度改革，可以追溯到國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》。

　　根據安排，城區常住人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶(hù)限制；城區常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制。

　　隨后幾年，相關(guān)措辭每年都會(huì )寫(xiě)進(jìn)國家發(fā)展改革委相關(guān)文件當中。

　　不過(guò)，如華南城市研究會(huì )會(huì )長(cháng)、暨南大學(xué)教授胡剛所言，由于戶(hù)籍放開(kāi)涉及教育、醫療等公共服務(wù)資源供給問(wèn)題，不少城市經(jīng)濟發(fā)展水平尚不足以滿(mǎn)足所有外來(lái)人口需求，因此沒(méi)能完全按此要求執行。

　　而隨著(zhù)新試點(diǎn)的推進(jìn)，不少城市正在加速入局。

　　就在試點(diǎn)實(shí)施方案發(fā)布第二天，粵港澳大灣區內地九市成員——惠州發(fā)布關(guān)于征求《惠州市戶(hù)口遷入登記管理規定 （征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的公告，進(jìn)一步放寬落戶(hù)限制，新增全日制大中專(zhuān)院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院及技工學(xué)校應屆畢業(yè)生畢業(yè)5年內“先入戶(hù)后就業(yè)”的政策。

　　但從七人普統計數據來(lái)看，惠州城區人口為266.9萬(wàn)人，屬于Ⅱ型大城市，應“全面取消落戶(hù)限制”。遲遲沒(méi)能放開(kāi)，或與其城市結構相關(guān)——惠州全市常住人口達到604.29萬(wàn)人，且擁有博羅、惠東兩大百強縣，城區人口占比并不算高。

　　此次明確將全面放開(kāi)落戶(hù)限制的福廈泉，也存在類(lèi)似的情況。

　　此前，福建已先一步加碼放開(kāi)放寬落戶(hù)政策。去年出臺的《福建省推進(jìn)以人為本的新型城鎮化戰略實(shí)施方案（2024—2028年）》提到，“廈門(mén)市逐步放寬落戶(hù)限制，省內其他地區以具有合法穩定就業(yè)或合法穩定住所（含租賃）為基礎，全面取消落戶(hù)限制?！?/p>

　　換句話(huà)說(shuō)，廈門(mén)將是進(jìn)一步政策加碼的重點(diǎn)。然而，同樣參考七人普統計數據，廈門(mén)城區人口為436.4萬(wàn)人，屬Ⅰ型大城市，也應全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件。

　　對此，胡剛指出，盡管廈門(mén)人口總量不大，但面積也不大，人口密度并不算低。根據《2023年城市建設統計年鑒》，廈門(mén)人口密度達到每平方公里6580.6人，甚至高于廣州（6377.1人）、杭州（4507.2人）、上海（3923.1人）等超大城市。而廈門(mén)島內外發(fā)展不平衡，島內人口更為聚集，導致其對各類(lèi)公服資源的需求尤為集中。

　　02

　　總的趨勢

　　在胡剛看來(lái)，打破戶(hù)籍壁壘、消除戶(hù)籍對人口流動(dòng)的影響是一個(gè)總的趨勢，但同時(shí)需要長(cháng)期、逐步推進(jìn)。除北京、上海等少數城市外，大部分城市都將放寬、放開(kāi)落戶(hù)限制，這將是一個(gè)持續的過(guò)程。

　　與此同時(shí)，一些新的舉措正在助推人力資源要素的暢通流動(dòng)。比如，此次多地試點(diǎn)方案提到，將建立以身份證為標識的人口管理服務(wù)制度。事實(shí)上，近年來(lái)，我國持續推進(jìn)身份證電子化，擴大身份證信息容量、豐富應用場(chǎng)景，逐步通過(guò)“一證”解決“我是我”等證明障礙。

　　更具想象空間的是，多個(gè)試點(diǎn)方案中都明確，將試行、健全或深化以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。

　　在國家“十四五”規劃綱要中，就曾出現“試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度”的安排。

　　具體而言，公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地到其他城鎮（除極少數超大城市外）連續居住半年以上，滿(mǎn)足合法穩定就業(yè)或合法穩定住所（含租賃）條件的，可以到經(jīng)常居住地公安機關(guān)申請為本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母辦理戶(hù)口遷移登記。

　　而在業(yè)內看來(lái)，以常住地登記戶(hù)口，關(guān)鍵在于保障流動(dòng)人口合法權益。通過(guò)將認定標準減少至就業(yè)或居住，更多流動(dòng)人口能夠平等享有教育、醫療、住房等基本公共服務(wù)。

　　這明顯比放開(kāi)放寬落戶(hù)更進(jìn)一步。

　　比如此次方案中，鄭州市盡管尚處于“全面放寬中心城區落戶(hù)條件”的階段，但同時(shí)也提出試點(diǎn)以常住地登記戶(hù)口，將尚未被覆蓋的流動(dòng)人群納入其中。

　　不過(guò)此前相關(guān)規劃已明確提出，以常住地登記戶(hù)口的覆蓋范圍“不包括個(gè)別超大城市”。上海社會(huì )科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員鄧智團曾指出，一般認為，“個(gè)別超大城市就是北京、上海這些城市，可能還包括深圳”。

　　不應忽略的是，實(shí)際操作中，具體制度設計還需進(jìn)一步探索。

　　如鄧智團此前在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)提到，試行經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度并不意味著(zhù)常住人口就此擁有城市戶(hù)籍，因此，制度試行地還需要出臺具體方案和配套措施，規定通過(guò)經(jīng)常居住地登記戶(hù)口，來(lái)享受城市公共服務(wù)的范圍和具體方式。

　　03

　　均衡發(fā)展

　　當然，以常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)，同樣可能面臨城市放開(kāi)落戶(hù)限制類(lèi)似的問(wèn)題。

　　北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系的陸杰華等人曾撰文提到，當流動(dòng)人口被納入當地公共服務(wù)體系，地方政府需要大量的資金投入，比如在教育方面，需要新建學(xué)校、擴充師資隊伍，在醫療方面，需要增加醫療設施、提高醫療服務(wù)水平以滿(mǎn)足更多人口的就醫需求，由此，流入地地方財政可能面臨壓力。

　　反過(guò)來(lái)，流出地多為經(jīng)濟相對落后的中西部地區或農村地區，當地公共服務(wù)設施可能出現不同程度的閑置和浪費，造成區域間公共服務(wù)資源配置失衡。

　　對于這一問(wèn)題，我們不妨重新審視人力資源自由流動(dòng)對于區域協(xié)調發(fā)展可能帶來(lái)的影響。一種代表性觀(guān)點(diǎn)來(lái)自陸銘，他曾在《大國大城》一書(shū)中提及區域經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典判斷，即“在集聚中走向平衡”——

　　簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，當人力資源流動(dòng)的障礙被打破，人口集聚與經(jīng)濟集聚相一致，各地將能更有效發(fā)揮比較優(yōu)勢，從而在各地區間實(shí)現更為均衡的發(fā)展。

　　他也提到，如果不采取適當的節奏，而是一夜之間立即放開(kāi)對人口自由流動(dòng)的限制，在短期內可能帶來(lái)難以承受的社會(huì )矛盾。

　　在此次方案中，也不乏對于一些人口流動(dòng)趨勢的“修正”。

　　比如，在粵港澳大灣區內地九市方案中提到，“不搶挖中西部和東北地區合同期內高層次人才”。對此，早在2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步弘揚科學(xué)家精神加強作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設的意見(jiàn)》就指出，發(fā)達地區不得片面通過(guò)高薪酬高待遇競價(jià)搶挖人才，特別是從中西部地區、東北地區挖人才。

　　胡剛認為，這主要涉及深圳等少數城市。據他所說(shuō)，近年來(lái)，深圳“拼命”建大學(xué)，帶來(lái)哈工大深圳校區錄取分數線(xiàn)高于本校的情況；同時(shí)全球范圍引進(jìn)高端人才，待遇甚至媲美國際頂尖水平，對于內地不少城市來(lái)說(shuō)堪稱(chēng)“降維打擊”。最新部署意在避免深圳從內地“掐尖”，而更多面向全球攬才。

　　但區域間資源配置失衡問(wèn)題，根本上仍然需要通過(guò)區域協(xié)調發(fā)展來(lái)解決。

　　如陸杰華所說(shuō)，通過(guò)在全國范圍內制定更加統一、規范的公共服務(wù)政策標準，將能降低不同地區之間政策協(xié)調的難度和成本。

　　而在陸銘看來(lái)，人口流動(dòng)才是推動(dòng)區域提升公共服務(wù)標準的動(dòng)力。當地區之間形成更有效的競爭，發(fā)揮出“用腳投票”機制特別重要，將能對地方政府的低效問(wèn)題形成有效約束機制，從而真正實(shí)現“在集聚中走向平衡”。

　　記者|楊棄非

責任編輯：劉光博